Questions et réponses sur le trafic de perfectionnement actif et la solution de substitution à la Loi chocolatière

L'industrie suisse du chocolat ainsi que de la biscuiterie, biscotterie et confiserie est confrontée à la concurrence internationale. La production a lieu en Suisse, mais une grande partie des ventes est réalisée à l'étranger. La solution qui a succédé à l'ancienne Loi chocolatière aide le secteur à compenser le coût plus élevé des matières premières en Suisse et à maintenir la production dans le pays. Le trafic de perfectionnement actif en est un élément crucial.

1. Qu'est-ce que le trafic de perfectionnement actif ?

Le trafic de perfectionnement actif est un régime douanier applicable aux marchandises destinées à être transformées en Suisse, puis réexportées. On peut importer temporairement de telles marchandises soit avec un droit au remboursement des droits de douane, soit en franchise douanière. La procédure simplifiée du trafic de perfectionnement actif constitue un pilier important de la solution qui a succédé à la Loi chocolatière ; elle est essentielle pour que le secteur de la chocolaterie, de la biscuiterie, de la biscotterie et de la confiserie demeure compétitif à l’international.

2. Pourquoi a-t-il fallu une solution pour remplacer la Loi chocolatière ?

Le durcissement des règles de l’OMC en 2015 a imposé la suppression des subventions à l’exportation régies par la Loi chocolatière (cf. question 14) qui avait été en vigueur des décennies durant. Il n’en restait pas moins que les matières premières suisses telles que le lait et les céréales demeuraient nettement plus chères que sur le marché mondial. Des droits de douane élevés protègent le prix des matières premières agricoles, réduisant la compétitivité de l’industrie alimentaire sur les marchés internationaux. L’objectif de la nouvelle Solution de substitution à la Loi chocolatière, conforme aux règles de l’OMC, est que l’on puisse continuer d’utiliser du lait et des céréales suisses dans la transformation alimentaire tout en préservant la compétitivité internationale des fabricants qui exportent.

3. Que comprend la Solution de substitution à la Loi chocolatière ?

En vigueur depuis 2019, la Solution de substitution à la Loi chocolatière repose essentiellement sur deux piliers :

1. Suppléments de la Confédération versés aux producteurs de lait et de céréales
   Depuis 2019, les contributions à l’exportation, autrefois versées aux exportateurs, sont allouées à l’agriculture sous forme de supplément pour le lait commercialisé et de supplément pour les céréales calculé en fonction de la surface cultivée. Les secteurs agricole et alimentaire ont défini des mécanismes de compensation de droit privé destinés à compenser la différence de prix entre la Suisse et l’étranger afin de maintenir la compétitivité des fabricants de produits alimentaires destinés à l’exportation.
2. Simplification de la procédure d'autorisation du trafic de perfectionnement actif pour les exportateurs : remplacement de la procédure de consultation par une procédure d'information
   Cette simplification consiste à informer les secteurs laitier et céréalier des demandes d'autorisation déposées par les entreprises transformatrices et exportatrices, au lieu de les consulter comme c’était le cas auparavant.

La Solution de substitution à la Loi chocolatière combine donc compensation financière pour l’industrie de transformation alimentaire et allègement douanier. Elle est essentielle, du point de vue du secteur de la chocolaterie, de la biscuiterie, de la biscotterie et de la confiserie, afin de maintenir la fabrication de produits, la création de valeur ajoutée et les emplois en Suisse.

4. Quelles sont les bases légales du perfectionnement actif et de la procédure simplifiée ?

Le trafic de perfectionnement actif pour les produits agricoles et les produits agricoles de base est régi par l’art. 12, al. 3, de la Loi sur les douanes (LD) :

¹ L’OFDF accorde la réduction ou l’exonération des droits de douane pour les marchandises introduites temporairement dans le territoire douanier pour être ouvrées, transformées ou réparées, si aucun intérêt public prépondérant ne s’y oppose.

² Aux mêmes conditions, il accorde la réduction ou l’exonération des droits de douane pour des marchandises importées lorsque des marchandises indigènes en même quantité, dans le même état et de même qualité sont exportées en tant que produits ouvrés ou transformés.

³ L’OFDF accorde la réduction ou l’exonération des droits de douane pour les produits agricoles et les produits agricoles de base lorsque des produits indigènes similaires ne sont pas disponibles en quantité suffisante ou que le handicap de prix des matières premières ne peut pas être compensé par d’autres mesures pour ces produits.

Pour la Confédération, la compensation du handicap de prix des matières premières, telle que mentionnée à l’art. 12, al. 3, LD, est considérée comme caduque depuis 2019, après que les contributions à l’exportation en faveur des fabricants exportateurs de denrées alimentaires ont été supprimées. En page 23 de son message relatif à la Solution de substitution à la Loi chocolatière, le Conseil fédéral décrivait alors la situation comme suit :

« Il est à prévoir que, en raison de la suppression des contributions à l’exportation, les produits laitiers et céréaliers de base exportés sous forme de denrées alimentaires transformées des chapitres 15 à 22 (…) subiront un handicap de prix durable et non compensé. Pour les produits laitiers et céréaliers de base bénéficiant actuellement de contributions à l’exportation au titre de l’art. 1 de l’Ordonnance sur les contributions à l’exportation, les dispositions de l’art. 12, al. 3, LD seront donc généralement remplies. En conséquence, le trafic de perfectionnement actif est octroyé pour ces matières premières destinées à la fabrication des produits transformés visés aux chapitres 15 à 22 du tarif des douanes sans consultation des filières et des services fédéraux intéressés, conformément à l’art. 165 OD. »

On considère donc que, pour les produits de base qui bénéficiaient auparavant de contributions à l’exportation étatiques, les conditions de l’art. 12, al. 3, LD sont de facto remplies ; on informe, mais ne consulte plus. L’examen au cas par cas sous forme de procédure de consultation est maintenu pour les autres matières de base.

5. Comment la procédure d'information lors du trafic de perfectionnement actif fonctionne-t-elle ?

La procédure d’information est administrée par la Confédération et régie par l’art. 165a de l’Ordonnance sur les douanes (OD). Lorsque la Direction générale des douanes (DGD) reçoit une demande d’autorisation de perfectionnement actif portant sur des matières laitières ou céréalières de base (d’après la liste figurant à la section 6 Produits des industries alimentaires, chap. 15 à 22 de l’Annexe 1 de la Loi sur le tarif des douanes (LTD)), elle informe par écrit les organisations concernées du contenu de la demande ainsi que du nom et de l’adresse de l’entreprise requérante. La DGD statue sur la demande pour autant que celle-ci n’ait pas été retirée dans les dix jours ouvrables suivant la notification, laissant ainsi la possibilité aux producteurs de lait suisses de faire une offre attractive à l’entreprise requérante dans ce délai.

6. Pourquoi la procédure d'information dans le cadre du perfectionnement actif est-elle importante ?

La distinction entre la procédure de consultation et la procédure d'information revêt une grande importance en pratique ; en effet, la procédure de consultation s'étend sur une durée indéterminée, son issue est incertaine et elle n'offre aucune sécurité de planification pour un approvisionnement à long terme en matières premières. La procédure d'information constitue donc un élément indispensable de la Solution de substitution à la Loi chocolatière.

7. Comment les paiements compensatoires de droit privé pour le lait fonctionnent-ils dans le cadre de la Solution de substitution à la Loi chocolatière ?

Le premier pilier de la Solution de substitution à la Loi chocolatière est constitué par les paiements compensatoires de droit privé versés aux fabricants exportateurs de denrées alimentaires à partir d’un fonds (cf. question 3). Les ressources du Fonds Réduction du prix de la matière première proviennent d’une redevance de droit privé prélevée sur l’ensemble du lait commercialisé non caséifié. Cette taxe est en principe due par chaque producteur de lait. Toutefois, pour des raisons pratiques, elle est perçue au niveau des transformateurs de lait (cf. graphique ci-dessous) : les entreprises transformatrices déclarent les volumes et versent les contributions chaque mois à l’IP Lait. En temps normal, 80 % du montant des suppléments pour le lait prévus à l’art. 40 LAgr sont versés à ce fonds ; sont réservés des transferts de fonds entre le Fonds Réduction du prix de la matière première et le Fonds Régulation, ce dernier absorbant les quelque 20 % restants.

Le Fonds Réduction du prix de la matière première sert à soutenir les exportateurs de produits agricoles transformés contenant du lait. L’IP Lait verse les contributions mensuellement aux exportateurs. Le montant du paiement est calculé d’après la quantité de matière grasse et de protéines contenues dans les matières laitières de base utilisées. Est déterminante la différence entre le prix indicatif A de l’IP Lait et le prix du lait européen.

8. Pourquoi importe-t-on des matières premières agricoles en Suisse ?

En principe, l’industrie suisse de la chocolaterie, de la biscuiterie, de la biscotterie et de la confiserie utilise des matières premières suisses dès lors que celles-ci sont disponibles en qualité et quantités souhaitées à des conditions compétitives. Cependant, le taux d’autosuffisance net de la Suisse étant de 46 %, il est nécessaire d’importer des matières premières agricoles et des denrées alimentaires. C’est pourquoi, d’un point de vue purement mathématique, il est impossible que l’offre de matières premières agricoles en Suisse couvre tous les besoins de l’industrie alimentaire. La majeure partie des importations de lait destiné à l'industrie de la chocolaterie, de la biscuiterie, de la biscotterie et de la confiserie s'explique par des raisons techniques, c.-à.-d. par l’absence en Suisse de lait en poudre dans la qualité requise pour les raisons suivantes :

• Le lait en poudre casher ou halal, indispensable pour certains marchés d'exportation, n'est pas produit en Suisse.
• L’offre de certains labels est inexistante en Suisse. Lorsqu’un client étranger exige pour son produit un label pertinent sur son marché de destination (p. ex. dans le secteur bio), il n’existe souvent pas en Suisse de lait en poudre disposant de la certification étrangère correspondante.
• En Suisse, on ne trouve pas de lait en poudre séché par pulvérisation de la qualité requise pour la fabrication de chocolat. Seul le lait en poudre séché en cylindre, qui a un léger goût de caramel, est disponible dans la qualité adéquate. La fabrication de chocolat au lait au goût plus lacté requiert de se tourner vers du lait en poudre étranger.
• Certains types de lait condensé ne sont pas produits en Suisse.
• Etc.

9. Quelle a été l’évolution du trafic de perfectionnement actif ces dernières années ?

Le trafic de perfectionnement actif est en recul. Ainsi, selon l’Interprofession du lait (IP Lait), le trafic de perfectionnement actif de lait entier en poudre est passé de 4'953 tonnes en 2024 à 3'493 tonnes en 2025 (cf. graphique ci-dessous). Cette tendance, qui devrait se poursuivre en 2026, s’explique notamment par les mesures prises l’année dernière par l’IP Lait. Elle avait notamment augmenté les contributions du Fonds Réduction du prix de la matière première versées aux entreprises exportatrices. L’augmentation de ces paiements a stimulé le retour à une utilisation accrue des produits laitiers de base helvétiques. Ce faisant, l’IP Lait a corrigé une décision antérieure de la filière laitière visant à privilégier les ventes aux secteurs orientés vers le marché intérieur (cf. question 10) (Mesures temporaires pour désengorger le marché du lait).

En outre, il convient toujours de mettre en perspective le volume du trafic de perfectionnement avec l’ensemble du marché : ainsi, en 2025, la production laitière suisse s’élevait-elle à 3,31 mio. de tonnes.

10. Pourquoi le trafic de perfectionnement actif du lait en poudre et du beurre a-t-il augmenté entre 2020 et 2024 ?

Le soutien accordé au beurre par l’Interprofession du Lait (IP Lait) via le Fonds Réduction du prix de la matière première dans le cadre de la solution de substitution à la Loi chocolatière a été réduite d’année en année au cours de cette période. En conséquence, les fabricants suisses de chocolat se sont trouvés confrontés à un handicap croissant de prix des matières premières. De surcroît, en 2022, le secteur laitier, en suite d’une pénurie de beurre en Suisse, a décidé, en toute connaissance de cause, de se concentrer sur le marché intérieur, envoyant un signal de prix à l’industrie exportatrice de la chocolaterie, biscuiterie et biscotterie indiquant que du beurre importé ne poserait pas de problème. Certains fabricants de produits alimentaires se sont donc retrouvés contraints d’acheter des matières laitières de base à l’étranger. Cette situation n’a été corrigée qu’en 2025 par l’IP Lait qui en augmenté les paiements pour la matière grasse laitière. Les contrats des transformateurs alimentaires étant d’une certaine durée, le système réagit à chaque changement avec un temps de retard.

11. La Solution de substitution à la Loi chocolatière a-t-elle fait ses preuves ?

En date du 21 mars 2025, le SECO a publié une étude (Le Conseil fédéral prend acte des résultats de l’évaluation des mesures d’accompagnement introduites à la suite de la suppression des contributions à l’exportation) qui confirme le succès de la réglementation actuelle et recommande le maintien du cadre réglementaire introduit en 2019 sous sa forme actuelle.

12. Pourquoi est-il important pour CHOCOSUISSE et BISCOCUISSE que soit maintenue cette réglementation ?

Pour l’industrie chocolatière suisse exportatrice et d’autres fabricants alimentaires pratiquant l’exportation, il est indispensable, afin qu’ils puissent demeurer relativement compétitifs à l’exportation, que soit poursuivie, voire renforcée la solution de substitution. Certes, l’industrie de la chocolaterie, biscuiterie, biscotterie et confiserie est réputée dans le monde entier pour son excellente qualité. Mais les matières premières telles que le lait et les céréales sont chères en Suisse, ce qui nuit à la compétitivité de cette industrie sur les marchés internationaux. Compenser ce désavantage ressortant du prix des matières premières est l’objectif de la solution qui a succédé à la Loi chocolatière, et cette solution a fait ses preuves.

13. Quelle est l’importance économique de la Solution de substitution à la Loi chocolatière ?

Cette procédure permet à l’industrie alimentaire suisse exportatrice d’accéder à des matières premières à des prix compétitifs sur le plan international. Son importance économique est grande : dans sa réponse à l’interpellation 22.3860 Comment éliminer les désavantages liés au site que subit le deuxième échelon de transformation dans l'industrie agroalimentaire et éviter tout désavantage à l'avenir?, le Conseil fédéral a indiqué qu’en 2020, la Suisse avait importé pour 227 mio. de francs de produits agricoles dans le cadre du trafic de perfectionnement actif, alors que la valeur des produits transformés et réexportés sous le même régime s’élevait à 2,385 mia. de francs.

14. Qu'était à l'origine la Loi chocolatière ?

Introduite en 1974, la Loi chocolatière a permis, jusqu'à fin 2018, de compenser le désavantage en termes de prix des matières premières subi par les exportateurs de produits transformés à partir de matières laitières et céréalières de base (comme p. ex. le chocolat au lait ou les biscuits) et résultant des mesures de protection agricole. En voici les deux composantes :

• Contributions à l'exportation versées par la Confédération aux exportateurs

• Trafic de perfectionnement actif pour les exportateurs, avec une procédure de consultation
  Les exportateurs pouvaient déposer des demandes d’importation temporaire de matières premières. Néanmoins, cela nécessitait à chaque fois une procédure de consultation longue et fastidieuse.